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24 décembre 2018

Le périmètre d'un établissement public de coopération intercommunale (EPCI) doit être déterminé au regard notamment de l'objectif de cohérence spatiale de ces établissements

Un EPCI peut regrouper un nombre d’habitants nettement supérieur au seuil minimal de 15 000 habitants, si l’extension de cet établissement est justifiée au regard de l’ensemble des orientations énoncées par le III de l’article L. 5210-1-1 du code général des collectivités territoriales, notamment celle tenant à la cohérence spatiale, l’ensemble de ces orientations devant permettre la rationalisation du périmètre de ces établissements.

Par un arrêt du 20 décembre 2018, la cour administrative d’appel de Bordeaux juge que l’orientation fixée au 1° du III de l’article L. 5210-1-1 CGCT doit être interprétée en fonction de l’économie de cet article, et n’a donc pas pour finalité de limiter l’extension du périmètre d’un EPCI à fiscalité propre à la première opération permettant de le doter d’au moins 15 000 habitants, ou 5 000 habitants dans certaines circonstances, dès lors que la modification des périmètres de ces établissements doit être déterminée en vue de rechercher une cohérence dans la couverture intégrale du territoire par ceux-ci, en prenant en compte les différentes orientations énoncées par le III de l’article L. 5210-1-1.  

En l’espèce, par un arrêté du 24 novembre 2016, le préfet de la Gironde a décidé d’étendre le périmètre de la communauté de communes du canton de Blaye (CCCB) en incorporant des communes issues de la communauté de communes du Bourg, dissoute, et les communes de Générac, Saint-Christoly de Blaye, Saint-Vivien de Blaye, Saugon et Saint-Girons d’Aiguevives, qui étaient précédemment incluses dans la communauté de communes Latitude Nord Gironde (CCLNG). Ce dernier EPCI et la commune de Saint-Vivien de Blaye ont demandé l’annulation de cet arrêté. Par un jugement du 24 août 2018, le tribunal administratif de Bordeaux a annulé cet arrêté en tant qu’il a étendu le périmètre de la CCCB aux cinq communes précitées. Le ministre de l’intérieur et la CCCB ont relevé appel de ce jugement et ont demandé à ce qu’il soit sursis à son exécution.

Pour annuler partiellement l’arrêté attaqué, le tribunal administratif a retenu trois moyens. Il a d'abord jugé que, dès lors que la population de la CCCB avait dépassé le seuil de 15 000 habitants par l’extension de son périmètre à une partie des communes de la communauté de communes de Bourg, l’inclusion des cinq communes précitées n’était plus nécessaire pour atteindre l’objectif fixé par le 1° du III de l’article L. 5210-1-1 et que le préfet ne pouvait donc pas l’imposer. Il a ensuite estimé que ce transfert n’était pas susceptible d’accroître la solidarité financière ou territoriale intercommunale, et enfin, qu’il n’était pas établi que cet arrêté aurait pris en considération les autres orientations énoncées par les dispositions du 4° au 8° du III de cet article.

Après avoir rappelé que les arrêtés portant création ou transformation d’EPCI doivent, comme le schéma départemental de coopération intercommunale dont ils assurent la mise en œuvre, prendre en compte les huit orientations définies par le III de l’article précité, la cour a examiné le bien fondé des motifs d’annulation retenus par le tribunal.

Dans un premier temps, et après avoir estimé que les dispositions du 1° du III de l’article L. 5210-1-1 n’interdisent pas d’étendre le périmètre d’un EPCI déjà doté d’au moins 15 000 habitants en y incorporant d’autres communes, dès lors que cette extension est justifiée par les autres orientations énoncées par le III de ces dispositions, la cour a considéré que l’incorporation de ces cinq communes, portant ainsi la population de la CCCB à 20 369 habitants,  ne méconnaît pas l’orientation fixée au 1° de cet article.

Dans un deuxième temps, la cour a rappelé que l’orientation tenant à la recherche d’une cohérence spatiale de ces établissements, énoncée par le 2° du III de l’article L. 5210-1-1 CGCT, doit s’apprécier au regard notamment du périmètre des unités urbaines, des bassins de vie et des schémas de cohérence territoriale et qu’en l’espèce, l’arrêté n'est pas entaché d’une erreur manifeste d’appréciation au regard de cette orientation.

A ce titre, la cour précise que n’est pas déterminant le critère de l’appartenance à « l’aire urbaine » bordelaise dès lors que cette notion renvoie à une polarisation économique du territoire en fonction des activités de la population, alors que la cohérence spatiale s’apprécie au regard des lieux de vie des personnes et de l’accès à des services de proximité. Elle relève d’ailleurs que l’arrêté a précisément pour objet, conformément au schéma départemental de coopération intercommunale, de renforcer les centralités de Blaye et Saint-André de Cubzac afin de compenser les effets, sur l’organisation territoriale de la Haute-Gironde, d’une polarisation excessive autour de l’aire urbaine de Bordeaux. La cour estime enfin que le fait que les cinq communes en cause dépendent également des bassins de vie de Cézac ou de Saint-Savin, ne fait pas obstacle à leur rattachement à la CCCB dès lors que ces communes relèvent également du bassin de vie de Blaye.

Dans un troisième temps, la Cour a rappelé que le seul accroissement des charges des habitants des communes d’un EPCI résultant du retrait de certaines communes ne saurait suffire à caractériser une méconnaissance de l’objectif de « solidarité financière » énoncé par le 3° du III de l’article L. 5210-1-1 CGCT. Elle a ainsi estimé que l’augmentation de la pression fiscale dont la commune de Saint-Vivien se prévaut ne saurait suffire à caractériser une méconnaissance de l’orientation précitée. Ensuite, la cour a relevé que l’arrêté, qui a précisément pour objet de substituer aux cinq EPCI existants, quatre EPCI dotés d’une population supérieure au seuil de 15 000 habitants, entraîne nécessairement un accroissement de la solidarité financière de chaque intercommunalité. Enfin, elle a souligné que les capacités financières de la CCLNG n’étaient pas  pour autant compromises (ses ressources diminuant d’ailleurs dans une moindre proportion que le nombre de ses habitants). Au regard de ces éléments, elle a donc écarté la méconnaissance de cette troisième orientation.

En dernier lieu, la Cour a jugé que cet arrêté ne méconnaît pas non plus les orientations énoncées par les 4° au 8° du III de l’article L. 5210-1-1 CGCT et a écarté, dans le cadre de l’effet dévolutif de l’appel, les autres moyens qui avaient été invoqués par la CCLNG et la commune de Saint-Vivien devant le tribunal. Elle a donc prononcé l'annulation du jugement du tribunal administratif de Bordeaux et a rejeté la demande tendant à l'annulation de l'arrêté préfectoral du 24 novembre 2016.

Lire l'arrêt 18BX03674 dans sa version simplifiée

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